Fernando Pieri Leonardo
Sócio-diretor da HLL Advogados
Artigo escrito para a coluna Território Aduaneiro da Revista Consultor Jurídico (CONJUR).
Publicado em 21/12/2021.
Seriam os Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (Clias) herdeiros ilegítimos de seus antecessores? A reflexão de hoje remete aos recintos alfandegados e à sua regulação na legislação aduaneira pátria. No território aduaneiro identificam-se a zona primária, na área terrestre ou aquática, contínua ou descontínua, nos portos, aeroportos e pontos de fronteira alfandegados, e a zona secundária [1]. Tanto em uma, quanto em outra, podemos ter locais definidos pelas autoridades aduaneiras como próprios para o exercício mais eficiente e ostensivo do controle aduaneiro.
Na Convenção de Quioto Revisada (CQR), tais locais são denominados de Aduana, assim entendidos como “a unidade administrativa competente para a realização das formalidades aduaneiras, assim como as instalações ou outros locais aprovados para o efeito pelas autoridades competentes” [2]. O Código Aduaneiro do Mercosul (CAM) os define como depósitos aduaneiros [3]. O artigo 9º, do Regulamento Aduaneiro brasileiro, define tais locais como recintos alfandegados, assim declarados pela autoridade aduaneira “a fim de que neles possam ocorrer, sob controle aduaneiro, movimentação, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias procedentes exterior, ou a ele destinadas, inclusive sob regime aduaneiro especial”.
Nas fronteiras dos países, historicamente [4], é onde se exerce a soberania aduaneira [5], local onde ocorre o controle de entrada e saída de mercadorias. Não obstante a jurisdição dos serviços aduaneiros se estender por todo o território aduaneiro, definem-se os pórticos destinados à importação, à exportação e mera passagem, a fim de que a fiscalização aduaneira seja exercida, com maior efetividade, evitando transposições em desalinho com a legislação aduaneira.
Inobstante, o incremento global das operações de comércio transfronteiriço, o fenômeno de conteinerização das cargas, o congestionamento dos portos, a necessidade de interiorizar e aproximar o controle aduaneiro do seu destinatário, assim como a distribuição de mercadorias, entre outros fatores, são apontados como responsáveis pela criação, nos anos 80, dos dry ports [6]. Ao longo dos anos, adaptaram-se a especificidades diversas, não havendo unicidade entre suas estruturas, serviços, modelos de funcionamento ao redor do mundo, mas sua relevância como elo na cadeia logística internacional é amplamente reconhecida por estudiosos do tema [7].
No Brasil, além dos fatores expostos, a dimensão geográfica, conjugada com a concentração das atividades aduaneiras em zona primária, notadamente nos portos marítimos, preconizaram a necessidade de interiorizar a atividade aduaneira [8]. Como consequência veio a lume, na redação do artigo 14, do Decreto-lei nº 1.455, de 1976, a autorização para que a Secretaria da Receita Federal permitisse o despacho aduaneiro em outros locais diversos dos pontos da zona primária. No Decreto nº 91.030, de 1985, que aprova o primeiro Regulamento Aduaneiro brasileiro pós Decreto-Lei nº 37/1966, tais áreas foram denominadas de Centrais Aduaneiras Interiores [9], passando a Estações Aduaneiras de Interior com nova redação conferida ao RA/85, através do Decreto nº 98.097/89. As Eadis prevaleceram por 17 anos, até serem renomeadas como portos secos, no texto do Decreto nº 4.543, de 26/12/2002 — RA/02.
Revogando as disposições anteriores, o artigo 11, do RA/02, definiu os portos secos como “recintos alfandegados de uso público nos quais são executadas operações de movimentação, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias e de bagagem, procedentes do exterior ou a ele destinadas“. No Regulamento Aduaneiro vigente, Decreto nº 6.759, 06/02/2009, manteve-se a mesma nomenclatura. Essa, no entanto, não sobreveio incólume entre 2002 e 2009, tampouco foi assim de 2009 até os dias atuais.
Nesse ínterim, por duas vezes, em 2006 e em 2013, o Poder Executivo propôs a mudança de Porto Seco para Clia, respectivamente, através das Medidas Provisórias, nos 320 e 612. Ambas produziram efeitos no seu previsto hiato constitucional, não tendo sido convertidas em lei, perdendo, portanto, sua eficácia [10]. Enquanto vigentes, entretanto, permitiram a gênese de diversos Clias, que hoje somam-se 34, “irmãos” de 31 portos secos em atividade [11]. Aqui, contudo, o primordial não foi a mudança de nome e sim a alteração do modelo jurídico de relação do Estado com os serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias em zonas secundárias.
A exposição de motivos de ambas as medidas provisórias visava à reestruturação do modelo jurídico de organização dos recintos aduaneiros de zona secundária, através da mudança do regime de permissão e concessão, a que os portos secos estavam (e estão) sujeitos para o modelo da licença administrativa [12]. Em ambas as motivações, o primeiro modelo é reconhecido “em profunda crise” e responsável por dificultar ou impedir “a ampliação da oferta dos serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias em zona secundária para importadores e exportadores” [13]. O objetivo almejado: melhorar a estrutura logística brasileira combinando a “livre iniciativa e livre concorrência, com garantia fiscal, plasticidade logística e vocação industrial, e condições para o exercício efetivo do controle aduaneiro” [14]. Reconhecia-se que o modelo das licitações, com permissões/concessões, não atendia em 2006, e continuou sem atender em 2013, a dinamicidade do continuamente crescente comércio global. Justificou-se a desnecessidade constitucional desse modelo jurídico, reconhecendo-se que tais serviços não se encontravam listados no inciso XII, do artigo 21, da CF/88, propondo-se a licença como instrumento sintonizado com a agilidade, as mudanças e investimentos necessários, e, pois, capaz de permitir a entrada e saída de interessados em ofertá-los, com maior eficiência econômica do sistema.
Não obstante, passados 15 anos da MP nº 320/06, o modelo jurídico, então, reconhecido em crise, assim permanece e, embora tenham sido apresentados dois projetos de lei para sua mudança, ambos se encontram apensados e arquivados, junto à Câmara dos Deputados [15]. Sobreleva na espécie, porém, outro aspecto: o vacuum normativo em que se encontram os Clias.
Mesmo sendo ambos recintos alfandegados em zona secundária onde ocorre movimentação, armazenagem e despacho aduaneiro sob controle da Aduana, eis que se amoldam ao conceito do artigo 9º, do RA/09, diversas normas aduaneiras se destinam, literalmente aos portos secos e assim acabam sendo interpretadas. Nelas, supõe-se a possibilidade de aplicação exclusiva, a essa espécie de recinto alfandegado, não extensível aos seus irmãos, como se tais fossem párias do arquétipo logístico aduaneiro brasileiro. Vejamos.
O irmão mais velho possui norma específica consubstanciada IN RFB nº 1.208/2011 [16]. À época, instituiu-se importante e vanguardista conceito para um aprimoramento logístico-normativo, qual seja o de complexo armazenador. Por ele, permite-se um condomínio logístico integrando cargas nacionais, nacionalizadas e sob controle aduaneiro (artigo 2º, V, IN nº 1.208/2011). A partir dessa definição, observada a condição de segregação das áreas com cargas sob, ou não, controle aduaneiro, permite-se o uso compartilhado de equipamentos de pesagem, movimentação e armazenagem de mercadorias e a existência de um ponto único e comum de controle de entrada e saída de mercadorias, veículos, unidades de carga e pessoas. Essa previsão, literalmente, abrange os portos secos em atividade. E os Clias, a eles também está permitido operar em complexo armazenador ?
Mais recentemente, em janeiro de 2020, relevantes medidas de simplificação e reduções de etapas, no Regime Aduaneiro Especial de Trânsito Aduaneiro, foram editadas com referência específica e exclusiva a recintos alfandegados permissionários e concessionários. Os Clias não estariam abrangidos, afinal, seu regime é licença! A celeuma provocou alteração no Regulamento Aduaneiro, em seu artigo 318, V, e mudança nos artigo 8º, V, “c” e 22, parágrafo 3º, “a” da IN nº 248/02, exatamente para inserir terminologia abrangente das duas espécies de recintos alfandegados de uso público em atividade – portos secos e Clias. As medidas de simplificação de trânsito aduaneiro se iniciaram em setembro de 2019. As modificações realizadas para abranger os Clias se deram em março de 2021. Nesse intervalo, houve indeferimento de pedidos feitos por Clias, sob fundamento da norma não lhes abranger, com nítida afronta ao princípio constitucional da igualdade. A falta de norma específica, em face da sua atividade vinculada, levou autoridades aduaneiras a negarem tais pedidos e aos CLIAs a judicializarem a questão. Lado outro, o Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), regulado pela IN nº 1.985/2020, em seu artigo 5º, V, abrange portos secos e Clias como intervenientes certificáveis na condição ampla de “depositário de mercadoria sob controle aduaneiro em recinto alfandegado“.
Em tempos de despacho sobre águas, despacho antecipado no modal aéreo, Portal Único e Duimp, os desafios dos recintos alfandegados em zona secundária são grandes. Precisam se reinventar, agregar valor a operação do interveniente, fazendo mais com menor custo. Nesse cenário, segurança jurídica e previsibilidade de tratamento é vital. Anuncia-se uma nova regulação de alfandegamento para o setor, sendo esperada com expectativa. Ela deve trazer efetividade para os benefícios relativos a carga pátio para os OEAs.
Na ausência da efetiva implementação do modelo jurídico pretendido pelo Poder Executivo desde 2006, renovada em 2013, por proposta estudada e pensada da Aduana Brasileira que subsidiou as motivações das MPs, sintonizada com a realidade dinâmica e crescente do comércio internacional, é imprescindível normatizar o regime dos Clias, reconhecendo sua paternidade e sua condição de irmãos dos portos secos. O que vale para um, deve valer para o outro.
[1] O artigo inaugural, de autoria dos cinco responsáveis por essa Coluna — Rosaldo Trevisan, Liziane Meira, Leonardo Branco, Fernanda Kotzias e nossa, abordou o tema. Recomendamos sua leitura: https://www.conjur.com.br/2021-nov-23/territorio-aduaneiro-territorio-aduaneiro-bodas-ametista-lei-aduaneira
[2] Convenção Internacional para a Simplificação e a Harmonização dos Regimes Aduaneiros (CQR/OMA) — Convenção de Quioto Revisada, da Organização Mundial das Aduanas, promulgada no Brasil pelo Decreto nº 10.276, de 13/3/2020, Capítulo 2 — Definições, Anexo Geral, Apêndice II.
[3] Código Aduaneiro do Mercosul (CAM), aprovado pela Decisão do Conselho do Mercado Comum 27/2010, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 149/2018. Artigo 3º – Definições Básicas, depósito aduaneiro: todo lugar habilitado pela Administração Aduaneira e submetido a seu controle, no qual podem ser armazenadas mercadorias nas condições por ela estabelecidas.
[4] BASALDUA, Ricardo Xavier. Introducción al Derecho Aduanero. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1988, pp 19 e seguintes.
[5] PONCE, Andrés Rohde. Derecho Aduanero Mexicano. Vol. I. México: Ediciones Fiscales ISEF, 2008, pp. 55-56.
[6] “Simply, stated dry ports are specific to which imports and exports can be consigned for inspection by customs and can be specified as the origin or destination of foods in transit accompanied by documentation such as the combined transport bill of lading or multi-modal transport document.” United Nations on Trade and Development (Unctad) – Handbook of Management and Operations of Dry Ports https://unctad.org/system/files/official-document/rdpldc7_en.pdf. Consultado em 10 de dezembro 2021.
[7] VARESE, Erica, MARIGO, Danilo Stefano e LOMBARDI, Mariarosario. Dry Port: A Review on Concept, Classification, Functionalities and Technological Processes. https://www.mdpi.com/2305-6290/4/4/29 consultado em 10 dezembro de 2021.
[8] SOSA, Roosevelt Baldomir. A Aduana e o Comércio Exterior. São Paulo: Aduaneiras, 2000, pp.56-58.
[9] Art. 15, II, e 18 a 22, do Decreto nº 91.030, de 05 de março de 1985.
[10] Sobre a perda da eficácia da MP nº 612/2013, o Parecer PGFN/CJU/COJLC/Nº 1609/2014 respondeu às dúvidas técnicas da SRFB. Sobre a temática, Cláudio Augusto Gonçalves Pereira escreveu artigo sobre os CLIAs e a possibilidade de cobrança da tarifa de armazenagem prestados à União. REIS, Raquel Segalla, PEREIRA, Cláudio Augusto Gonçalves, coord. Ensaios de Direito Aduaneiro. São Paulo: Intelecto, 2015, pp 288-308.
[11] https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/aduana-e-comercio-exterior/importacao-e-exportacao/recinto-aduaneiros, consultado em 12 de dezembro de 2021.
[12] “Licença é ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos.” MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 418.
[13] Exposição de motivos da MP nº 320/2006: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/Exm/EM-75-MP-MF.htm. Exposição de motivos da MP nº 612/2013: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/mpv/mpv612.htm. Consultados em 13 de dezembro de 2021.
[14] Na experiência comparada, o modelo predominante é de autorização sendo a forma adotada na União Europeia, nos Estados Unidos, na China e na Índia, essa última conta com mais de 300 dry port’s. Disponível em: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwixpYnGgev0AhVEDrkGHfIdDlkQFnoECBwQAQ&url=https%3A%2F%2Fbd.camara.leg.br%2Fbd%2Fbitstream%2Fhandle%2Fbdcamara%2F37419%2Fporto_seco_santos.pdf%3Fsequence%3D5%26isAllowed%3Dy&usg=AOvVaw20o_PfKW1D0k-IHLRmecwq, estudo feito pela consultora legislativa da Câmara dos Deputados, Flávia Gonçalves Ferreira. Consultado em 12 dezembro de 2021. Nesse sentido, ad exemplum, o Código Aduaneiro da União Europeia (CAU) prevê, em seu artigo 148, prevê a necessidade da autorização para exercício da atividade de armazém para depósito temporário das mercadorias não-UE.
[15] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=342310&ord=1, consultado em 14 de dezembro de 2021.
[16] http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?idAto=36692&visao=anotado, consultada em 14 de dezembro de 2021.
